汉朝兴起，承接秦朝衰弊的局面，成年男子参军打仗，老弱也被征去转运粮饷，要干的事业繁多急剧但是财政匮乏，就是皇帝坐的车子也配不齐四匹相同颜色的马，将军、宰相有的人还要乘坐牛拉的车，平民百姓没有储藏的粮食。当时因为秦朝新铸的钱币重，流通使用比较困难，就改令百姓铸榆荚钱，又规定一方寸黄金的重量为一斤，简约法律省减禁令。但是那些不守规矩、追逐财利的人，蓄积货物以考校市价贱买贵卖，以致物价粮价飞涨，一石米达到一万钱，一匹马就价高一百金。
天下平定以后，高祖就下令商人不允许穿丝织的衣服不准乘车，并加重租税来困迫羞辱他们。孝惠帝、高后执政的时候，因为天下刚刚安定，重新放松了抑制商人的条令，但是商人的子孙仍然不准许做官当公差。衡量官吏的俸禄，估计官府的费用，来向百姓征收赋税。山川、园池、街市上租税的收入，从天子到大小封君汤沐邑地区内的，都各自作为他们私家的供养费用，不归入国家的常年经费。水陆转运崤山以东的粮食，用来供给京师官府使用，每年不过几十万石。
到孝文帝时，榆荚钱越来越多了，但是分量很轻，就改铸成四铢钱，钱面上标着“半两”的字样。让百姓随便可以自己造钱。因此，吴国虽然只是一个诸侯国，因为靠近铜山采矿铸钱，富得可以和皇帝相比，后来终于凭仗富有造反了。邓通，是一个大夫，也靠铸铜钱发财胜过诸侯王。所以当时吴国、邓通铸的钱通行遍及全国，便产生了禁止私人铸钱的法令。
匈奴多次侵犯掠夺北部边境地区，汉朝驻扎在边境的士兵非常多，边境的粮食供应都不能满足应当食用的人的需要。于是，招募百姓凡能给边境驻军捐献和运输粮食的人授予爵位，最高的可以到大庶长爵位。
孝景皇帝在位的时候，上郡以西的地区发生干旱，又重新修订了卖爵位的法令，并且降低爵位价格用来吸引人们购买；以及囚犯和在监外劳作的人，可以通过向官府交纳粮谷赎罪。又增加修建牧场养马以便准备战争需用。同时，殿屋居室各种宫观建筑以及马拉的车舆等增加修造的也越来越多了。
到了当今皇上登位几年以后，汉朝建国以来的七十多年中间，国家没有战争太平无事，不是遇上水旱灾害，百姓就人人自给，家家富足，国都和边镇的粮仓都装满了粮食，国库也剩余大量钱财。京城国库的钱积累万万，穿钱的绳子都腐烂了使钱多得没法计数。国家粮仓的谷物年年堆积，粮库堆满以后又装不下，只得在外边露天堆积，达到腐烂不能吃的程度。普通百姓家大街小巷都养有马，田野中间牛马成群，有人骑母马作客被排斥，不允许到一起聚会。守大门的人都吃细粮肉食，做官吏的儿子孙子都长大了还在继续做官，有的官吏就用官名作为自己的姓氏或称号了。因此，人人自爱，不轻易触犯法律，首先实行仁义做好事，而鄙弃去干那些耻辱的勾当。在这个时期，法网宽疏而百姓富有，倚仗钱财骄奢放纵，有的甚至达到兼并土地成为豪强恶党等一类人，倚仗势力在乡里独断专行。从皇帝宗亲到有封地的诸侯和公卿大夫以下，争着比奢侈，房室、车马、衣服的享受规格都超过上级，没有限度。事物达到鼎盛就衰败，这是必然的变化规律呀。
从这以后，严助、朱买臣等人招抚东瓯，发动会稽的军队向南越和闽越进军，江、淮一带一下就动荡耗费了。唐蒙、司马相如开拓西南夷，凿山通道一千多里，用来扩展巴、蜀的疆域，巴、蜀地区的百姓疲惫了。彭吴开道进入秽貊、朝鲜，设置了沧海郡，燕齐一带就纷纷然全部发动起来了。到王恢设计谋取马邑，匈奴拒绝和亲，侵犯扰乱北部边境，兵事连续没有和解，普天下百姓对于它的繁重劳役感到痛苦，但是战争却在一天一天扩大。行军出征的人带着干粮，后方居住的人还要负责继续运送，中原内外骚动而不断供应军需，百姓贫穷疲弊只有弄虚作假进行逃避，国家的钱财货物被消耗衰竭也不能满足供应。这样，便实行捐献物资的就可以充补官额，能出钱的就可以免除刑罪，选拔用人的制度慢慢地名存实亡了，无耻的人冒充廉正，武力强暴的人被举荐任用，法条严苛，律令完备。倡导谋利的朝臣从此开始出现了。
这以后，汉朝将领每年率领几万骑兵出关打击匈奴，直到车骑将军卫青夺回被匈奴强占的河南地区，才建筑了朔方郡城。正当这个时候，汉朝在开辟通西南夷的道路，参加劳作的有几万人，从千里以外挑着担子去运送粮食，大约是出发时十多钟（一钟六石四斗）的粮食运到时只剩下一石，于是，就散发钱币在邛僰一带用来收集粮食。经过许多年往西南夷的道路还不通，蛮夷部族趁机屡次发动进攻，当地官府发兵诛杀他们。全部拿出巴蜀的租赋收入也不够用来支付这些费用，就招募强豪的百姓去南夷屯田耕种，收获的粮食交给当地官府，而在内地向京都内府支取粮款。向东开拓到达沧海郡的道路，人工徒奴的劳务费用和南夷差不多。又发动十多万人修筑城池保卫朔方郡，车运水运十分遥远，从太行山以东都蒙受这种劳苦，耗费几十亿上百亿巨资，国库越来越空虚了。于是，召募百姓中能交奴婢的可以终身免除劳役，是郎官的交奴婢可以提高品级，以及交纳羊群的可以做郎官，都是从这时候开始的。
这以后四年，汉朝派大将军卫青率领六位将军，军卒十多万人，攻击匈奴右贤王，获得敌人首级和俘虏一万五千多。第二年，大将军卫青率领六位将军仍旧再次出关攻击匈奴，获得敌人首级和俘虏九千多，捕获俘虏和斩杀敌首的士兵受到赏赐的黄金共有二十多万斤，几万名俘虏也都得到优厚的赏赐，衣食全靠国家供给；汉朝军队的战士、马匹死亡的有十多万，兵器、盔甲的财用，车转水运的耗费还不算在内。于是，大司农报告，国库收藏的钱币已经消耗光了，赋税收入已经枯竭，还不够用来供应战士的需要。主管官员建议说：“天子说：‘我听说五帝的教化不互相重复但是天下也都治理得很好，大禹、商汤的治国方法不是同一个主张却都能在天下称王，他们经由的道路不同，但是，建立的功德却都是一样的。北方边境没有安宁，我很伤痛这件事。以前，大将军攻打匈奴，斩首俘虏了一万九千级，富人屯积谷物，穷人没有粮食吃。提议百姓中出粮买爵位和花钱赎囚禁的人，免税减罪。’请允许设置一种赏官，称作‘武功爵’。每级卖十七万，总共价值三十多万斤黄金。那些买武功爵第五级‘官首’以上的，可以试用作候补官吏，优先授用；买第七级武功爵‘千夫’的，相当于过去爵位制度的‘五大夫’级别；他们有罪又可以减轻二等；爵位最高可买到‘乐卿’：用这种方式来显扬从军立功的人。”实际上从军有功的人大多都是越级授予爵位了，功大的封侯或是卿大夫，功小的也当了郎官或其他官吏。从此，做官的途径多而且杂乱了，官职也就荒废了。
自从公孙弘用《春秋》的义理约束臣下僚属取得丞相职位，张汤使用严峻的法律条文判决处理案件当了廷尉，于是就产生了“见知不举报”的法律，因而依据违抗天子命令、诅咒诽谤朝廷等的罪名所进行的追根刨底的案子就多起来了。第二年，淮南、衡山、江都王阴谋造反的行迹被发现，公卿们寻找名目借端穷究这个案子，全部挖出同伙，判为有罪受牵连处死的有几万人，主管官吏更加惨酷急苛，法令也就更加明确详察了。
正当这个时候，招集尊崇方正、贤良、文学等士人，有的被任命为公卿大夫。公孙弘身为汉朝宰相，盖着粗布被子，只食用简单的菜肴，想成为天下人的榜样。但是，对扭转奢侈的风俗并没有什么作用，渐渐地却是致力于追逐功利了。
第二年，骠骑将军霍去病仍旧又出塞抗击匈奴，获得四万首级。这年秋天，浑邪王率领几万人来投降，于是汉朝出动二万辆车迎接他们。已经来到首都长安以后，受到奖赏，赏赐遍及有功的将士。这一年，耗资总共一百多亿。
当初，从这往前过去十多年，黄河在观县决口，梁、楚一带地区本来就已经多次遭受困迫，沿河一带郡县修堤坝堵塞河水，修好就又被冲坏了，耗费钱财没法计算。这以后，番系要节省三门峡砥柱的水运费用，修通汾水和黄河的渠道用来灌溉田地，作这件事用几万人；郑当时认为渭水船运水渠曲折绕远，建议开凿一条直渠从长安到华阴，干这个工程有几万人；朔方也修水渠，动用劳作的有几万人：各项工程经历二三年，还没完成，耗费也各达十多亿。
天子为了讨伐匈奴，大力提倡养马，马带到长安来饲养的有几万匹，最后，关中的马卒不够用，就征调附近郡县的百姓。同时，匈奴来投降的人都由政府供给衣食，政府供应不上，天子就减少膳食费用，解下乘舆上的马匹，拿出皇宫的储蓄用来供养他们。
第二年，崤山以东地区遭受水灾，百姓大多贫困挨饿，于是天子派遣使者，掏空郡国仓库的粮食来赈济百姓。还不够用，又征募豪门富户人家的粮食，借给灾民。还是不能解救水灾饥民，于是迁移灾民到函谷关以西去居住，或者充实到朔方以南的新秦中地区，七十多万人口，衣服食物都靠政府供给。在头几年里，政府借给他们生产工具和土地耕种，派出使者分区编组管理他们，官吏一批接着一批往来不断。这种耗费用亿来计算，简直数不清了。这样国库就完全空虚了。
但是，富裕的奸商大买卖人，有的趁机囤积钱物，操纵奴役贫穷的百姓，转运几百辆车买进卖出，乘时逐利贮贱待贵，受皇上封赏的诸侯也要低头倚仗他们供应。他们冶铜铸钱、烧水煮盐，钱财有的累积万金，但是不肯帮助国家的急需，百姓更加困苦不堪了。于是天子和公卿们商议，改用新钱重造货币来满足需用，同时打击巧取豪夺吞并他人财物的商人。这个时候，皇上游猎的宫苑有白鹿，而且供应皇上日用的少府有许多银锡。自从孝文帝改造四铢钱，到这时已经四十多年了，从建元年间以来，用度不足，政府一般靠近多铜的矿山造钱，民间也乘机偷着造钱，钱多得无法计算。钱越多就越贬值，东西越少就越贵。主管官员建议说：“古代的皮钱，诸侯在献给皇帝贡礼时使用。金有三个等级，黄金是上等的，白银是中等的，红铜是下等的。现在的半两钱法定重量是四铢，有些奸商却偷着打磨钱背，取铜屑再造钱，这样，钱就越来越轻越薄了，东西越来越贵了。并且远方使用铜币麻烦，耗费不经济。”于是用白鹿皮一尺见方，四边绣上水草图案，制成皮币，价值四十万。规定王侯宗室朝见天子敬送贡礼的时候，一定要用这种皮币垫着璧玉献上，然后礼仪才得以举行。
又把银锡合在一起冶铸成“白金”。认为天上飞的没有什么能比得上龙，地上跑的没有什么比得上马，人间使用的东西没有什么比得上龟，因此白金分成三等：第一等重八两，圆形，上面的图案是龙，名叫“白选”，每枚价值三千钱；第二等因为重量稍轻，做成方形，上面的图案是马，价值五百钱；第三等又小一些，做成椭圆形，上面的图案是龟，价值三百钱。下令官府销毁以前用的半两钱，改铸成三铢钱，面值和实际重量相等。规定私自偷造各种金钱的都是死罪，但是官吏和百姓中偷铸白金的人数也数不过来。
于是任命东郭咸阳、孔仅做大农丞，主管盐铁方面的事务；桑弘羊凭着善于计算主管事务，被任命做侍中。东郭咸阳是齐时最大的煮盐商，孔仅是南阳最大的炼铁商，都因善于生财积累达到千金，所以郑当时向皇上推荐他们。桑弘羊，是雒阳商人的儿子，凭着心计，十三岁就做了侍中。所以这三个人谈论生财的事，分析得十分精细能够察见毫末了。
法律已经更见严苛，官吏中许多人被废除免职。动用干戈的战争多次发动，百姓大多数人出钱买到五大夫爵位以便免除劳役，能征调的士卒越来越少了。于是授用千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿意干的出马顶替；过去的官吏都免除职务命令他们去上林苑里伐木除草，修建昆明池。
第二年，大将军卫青、骠骑将军霍去病率军大规模出塞打击匈奴，获得匈奴首级和俘虏八九万，赏赐有功将士五十万金，汉朝军队光马匹就死了十多万匹，车转船运战车盔甲的费用还不算在里面。当时国家财政匮乏，参军的将士常常得不到俸禄钱。
主管货币的官员说三铢钱较轻，容易被奸商伪造，于是请求下令各郡国改铸五铢钱，钱的周围外沿有一道边，使人不可能磨取铜屑再重新造钱了。
大农令呈上主管盐铁事务的孔仅、东郭咸阳的建议说：“山海，是天地藏物的宝库，都应该归少府管辖以供皇帝私用，皇上不占为私有，把它交给大农用来补贴赋税收入。希望召募百姓自己出费用，借用公家的器具煮盐，由官府提供粮食和煮盐的盆。不劳而获的商人和诸侯贵族，企图擅自垄断山海出产货物，来达到富饶，奴役利用平民百姓。他们阻止官营盐铁的议论，多得听都听不过来。胆敢私自铸造铁器煮盐的人，钳住左脚，没收他们的器具物品。各郡不出产铁的，设置小铁官炼废铁，归所在的县管理。”派孔仅、东郭咸阳乘着驿车，视察全国的盐铁生产业，设置官府，任用那些过去因经营盐铁生产家道富有的人当官。官场仕途就更杂了，不经过选举，商人当官的多起来了。
经商的买卖人趁着货币改铸的机会，囤积许多货物追逐暴利。于是公卿建议说：“郡国常常遭受水灾，贫苦百姓没有产业的人，招募迁移他们到了广阔富饶的地方去生活。皇上减少膳食标准，节省费用，拿出少府的积蓄钱用来赈济天下百姓，放宽放贷利率和赋税等级，但是百姓并不完全在向南的田亩里从事生产，经商作买卖的人一天比一天更多了。贫穷的人一点积蓄也没有，全部仰仗政府供应。过去按轺车纳税，按商人的缗钱纳税都有比例等差，请允许照过去的规定计算征税。许多属于商贾末作从事赊贷买卖的，囤积各种货物待时而卖，和经商谋取利益的人，即使没有在市场上登记入册，各自根据他们的货物自己估计，一律按缗钱二千征收一算（一百二十文）。各种手工行业有租税和从事铸造业的，一律按缗钱四千征收一算。不能与官吏相比的三老、北方边境骑士，一辆轺车征收一算；经商做买卖的人一辆轺车征收二算；有船五丈以上的征收一算。隐瞒不自己估定申报或者申报不详实的，一经发现，罚守边一年，没收资产。有能告发的人，拿出被告财产的一半奖给他。买卖人在市场登记注册的和他的家人亲属，都没有资格购买田产，以便有利于农民。谁敢违犯‘算缗令’，没收他的田产和僮仆。”
天子又想到了卜式的建议，召来卜式，任命他做中郎，赐爵左庶长，赏赐良田十顷，颁布通告天下，让人们都清楚地知道这事。
当初，卜式是河南人，以种田、畜牧作为自己的事业。父母死后，卜式有一个小弟弟，弟弟成人后，卜式为脱出身来和弟弟分了家，只要养着的一百多头羊，田地住宅财物等全都给了弟弟。卜式进山放牧羊群十多年，羊达到一千多头，置买了田地住宅。但是他的弟弟全败坏了分得的家产，卜式就又多次分给弟弟一些。这时候汉朝正多次派将出击匈奴，卜式给天子上书，希望允许拿出家产的一半给国家资助边防。天子派使者问卜式：“你是想要当官吗？”卜式说：“我从小牧羊，没有学习过做官，不要当官。”使者又问：“你家难道有冤案，想要申诉吗？”卜式说：“我生活在社会上和人们没有纠纷争斗。我乡邑的人，谁贫穷我就借贷给他，不善良的人我就教导他，使他和顺，我居住那地方的人都愿听从我的话，我卜式有什么理由被人冤屈呢？没有什么要申诉的。”使者又问：“既然这样，您这样做是为什么呢？”卜式说：“天子讨伐匈奴，我认为贤能的人应该在边疆尽忠效死，有钱的人应该捐献钱粮支援国家，都像这样做那么匈奴就可以消灭了。”使者把卜式的话原原本本地带回朝廷讲给天子听。天子又把这些话对丞相公孙弘讲了。公孙弘说：“这不合乎人的常情。他是不守本分越轨办事的人，不可以作为教化的榜样而扰乱了正常的法度，希望陛下不要准许他。”于是皇上很久不答复卜式的请求。几年以后，就让他离开京城。卜式回到家乡，继续耕种田地放牧牛羊。一年多，赶上军队多次出征，浑邪王等匈奴人来投降，国库耗费太多，粮仓钱库都空了。第二年，受灾的贫民大规模迁移，全仰仗政府供给，没有可能完全满足供应了。卜式拿出二十万钱给河南太守，用来供给移民费用。河南太守向朝廷报告富人资助贫民的名册，天子看到卜式的名字，还记得他，说：“这就是从前要捐献他家一半财产资助边防的那个人。”就赏赐卜式四百人戍边的费用钱（每人三百钱）。卜式又把这些钱全部交给了政府。这个时候，富豪们都争着隐瞒藏匿财产，只有卜式一再要捐献钱财帮助国家。天子于是认为卜式到底是个忠厚有德的长者，因此尊崇彰显他用做榜样来诱导百姓。
当初，卜式不愿意做郎官。皇上说：“我有羊在上林苑里，想要你去放牧它们。”卜式这才上任做郎官，穿着麻布衣服草鞋放羊。一年多，羊长得又肥壮，繁殖得又多。皇上路过看见了他放的羊，夸奖他。卜式说：“不单是牧羊，治理百姓也像牧羊这样。让他按时起居来劳作，按时休息；出现坏种就淘汰，不要让他败了一大群。”皇上认为卜式是奇人，任命他做缑氏县令考验他，结果缑氏县的人都感到他办事很有利。又调任成皋县令，管理那里的水运成绩最好。皇上认为卜式朴质忠厚，就任命他做齐王的太傅。
而孔仅倡导天下铸造铁器，三年中升为大农令，排位列于九卿。而桑弘羊作了大农丞，主管各种计算统计的事务，逐渐设置均输制度用来流通货物啦。
开始下令已试为吏的可以通过交谷补授实官，补为郎官的交粮多到六百石。
自从造白金五铢钱以后五年，赦免官吏百姓因为私下偷铸金钱判为死罪的就有几十万人。天子没有发现而被杀死了的人，无法计算。经过赦免自首的罪犯有一百多万人。然而自己出来自首的还不够半数，天下的人们大都毫无顾虑地私铸金钱啦。犯罪的人多，官吏不可能把他们全部逮捕杀头，于是派博士褚大、徐偃等分别职司按权限到各郡国查办，检举揭发那些兼并他人财产和太守、国相中非法获利的人。而御史大夫张汤正处兴隆显贵时期职掌大权，减宣、杜周等人做御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等人因为执法残酷严厉追究深刻被升为九卿，于是，专门纠察办案的“直指”像夏兰一伙人开始出现了。
大农官颜异被诛杀。当初，颜异任济南亭长，因为廉洁正直，逐渐升到九卿的位置。皇上和张汤已经制造出白鹿皮货币，询问颜异的看法。颜异说：“现在诸侯王朝见天子献礼用苍璧，价值只不过几千钱，但是璧下面垫着的皮币反而价值四十万，主要的和次要的不相称。”天子听了不高兴。张汤又和颜异有矛盾，等到有人因为其他问题告发颜异，案子交给张汤审理颜异。颜异跟客人谈话，客人说开始颁发的某一法令中有些不便利的地方，颜异不回答，稍微动了动嘴唇。张汤便上奏天子说，颜异身为九卿，发现法令有不妥当的地方，不在朝廷上讲，却在心里诽谤，应当判处死罪。从这以后，便有了可以比照执行的“腹诽”的刑法条文。公卿大夫们大多数开始谄媚阿谀，讨取皇帝的欢欣。
天子已经颁布缗钱令并且尊崇卜式，百姓终究不能分出财产帮助政府，于是，告发商人隐瞒财产的所谓告缗案就盛行啦。
郡国大多数不依法令铸钱，钱的重量大多数很轻，公卿请求下令京都铸钟官造赤侧钱，一文赤侧钱相当于其他铜钱五文，交赋税的官署不允许使用赤侧钱以外的其他钱。白金的价格就比较贱，百姓不重视使用，政府用法令强制使用，也无济于事。一年多时间，白金终于废除不通行了。
元鼎三年这一年，张汤死了，但是老百姓都不思念他。
这以后二年，赤侧钱也贬值了，百姓巧妙地使用它，对国家不利，又作废不用了。于是全面禁止郡国，不得铸造钱币，专门命令上林苑所属的三官铸造钱币，钱已经造得多了，就颁布命令，在全国范围内不是三官所铸造的钱不能流通，那些郡国先前所铸造的钱币全作废销毁它，把得到的铜上交给上林苑的三官。百姓中铸造钱币的越来越少了，因为计算铸钱的费用不合算，只有真正善于铸钱的工匠大奸商才能偷着制造这种钱。
卜式作齐相国的时候，杨可主持告发估算财产不详实的法令颁行于天下，中等财产以上的人家大体上都遭到告发。杜周审理这类案件，案子很少能翻过来的。于是又分别派遣御史廷尉正监分批去各地，就地处理各郡国的隐瞒财产缗钱案，获得百姓钱财物资用亿来计算，奴婢用千万来计算，田产较大的县几百顷，较小的县一百多顷，房子也像这样多。于是，经商作买卖的中等以上的人家大约全都破产了。老百姓都开始苟且偷生了，吃好的穿好的，没有人再从事能够获得积蓄储藏的产业了，但是，政府因为有盐铁和算缗告缗收入的原因，财用越来越富足了。元鼎三年，迁函谷关在新安东界，以扩大关中地盘，设置了京都左右辅都尉。
当初，大农主管的盐铁官分布有很多，就设置水衡都尉，要让它主管盐铁事务；等到杨可主持告缗钱的事件发生，上林的钱财物品就多了，于是下令水衡都尉主管上林。上林已经装满了，就要扩充规模。这时候南越要和汉朝用船进行水战角逐，于是扩大修建昆明池，一排排台观环列着。又修造楼船，高十多丈，各种旗帜插在船上，十分壮观。于是天子受到感染，就建造柏梁台，高几十丈。宫殿房室的修建，从这时候开始一天比一天华丽。
于是又把缗钱分给各个官署，因而水衡、少府、大农、太仆都分别设置农官，常常让他们就地组织人到刚没收来的田土上去耕种。所没收来的奴婢，分派到皇家各园苑中去养狗、马、飞禽走兽，或分给各官署使用。各种官署越来越杂，设置的也越来越多，罪徒奴婢众多，而经由黄河水运来的粮食每年达四百万石，还需要各官署自己去采购粮食才够用。
所忠建议说：“世代有俸禄家的子弟和富起来的人，有的斗鸡走狗跑马游玩，有的打猎赌博戏耍，扰乱了平民风俗。”于是征发各个触犯这方面法令的人，他们互相牵连供出总共有几千人，罪名称作“株送徒”。捐献钱财的人既得允许补做郎官，郎官的选拔就衰败啦。
这时候崤山以东遭受黄河水害，一年到头没有收成已经好几年了，有的互相之间人吃人，这种情形发生在纵横一二千里范围内。天子很怜悯他们，下达诏令说：“江南一带火烧野草种田，水灌田地耕作，让挨饿的百姓迁移到江淮一带就地取食谋生，想留在那里的人，就让他们住在那里。”派遣作为使者的官员沿途接连不断，护送贫民迁移，并运来巴蜀的粮食用来赈济灾民。
第二年，天子开始巡行视察各个郡国。东行渡过黄河，河东太守没有预料到天子会来到，没有办好接待事务，自杀了。巡行西方越过陇山，陇西太守因为天子到来的仓促，天子的随从官员吃不上饭，陇西太守也自杀了。于是皇上北出萧关，跟随着几万骑兵，在新秦中打猎，约束检阅了边防军队以后回京。新秦中有的地方千里之内没有岗亭哨塞关卡，于是杀了北地太守以下官吏，并且下令百姓可以在边境地区各县养畜放牧，公家借给母马，三年以后归还，等到的繁殖生息十匹上交一匹。废除告缗令，用这种方法充实新秦中。
已经获得宝鼎以后，元鼎四年，在汾水建立后土祠，五年建立太一祠，公卿商议封禅的事，因而天下各郡国都预先修道建桥，维修旧有的宫殿，以及正当是天子要路过的县，那些县就加紧准备官府需用储备的物资，置设供应天子使用的器具，而盼望等待着天子的有幸来临。
第二年，南越反叛，西羌侵犯边境造成了凶暴。于是天子因为崤山以东闹灾荒收成不好，就赦免天下，凭借南方楼船军队二十多万人打击南越，发动几万人从三河向西用骑兵打击西羌，又派几万人渡过黄河修建令居城。开始设置张掖郡、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西设立田官，在边境负责侦察警戒的斥塞卒六十万人在那里一边驻守一边种田。中原地区修筑道路运输军需粮饷，远的三千里，近的一千多里，全都仰仗大农供给。边境武器不够用，就拿出国家武库中工官打造的兵器用来满足需要。战车骑兵用马缺乏，国家钱少，买马很难办到，于是制定法令，规定从封君以下至三百石以上的官吏，按等级向天下乡亭缴纳母马，乡亭都有畜养的母马，每年按照马匹繁殖的情况考察成绩。
齐相国卜式给天子上书说：“我听说主上有忧虑就是臣子的耻辱。南越反叛，我希望我们父子和齐地熟习驾船的人去南越同它决一死战。”皇上下诏令说：“卜式虽然亲身种田放牧，不以此谋私利，有剩余就捐助给国家使用。现在天下不幸有了急难，而卜式发奋，父子自愿去决一死战，虽然没去参战，可以说内心的忠义已经表现出来了。赏赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，良田十顷。”通告全国，全国人没有谁响应。诸侯多得要以百计数，全都没有谁要求参军出击西羌、南越的。等到九月诸侯朝见进献酎金时，少府检查诸侯进贡的金子成色，因为进贡的酎金分量不足，失去侯爵的有一百多人。于是任命卜式做御史大夫。
卜式已经上任，发现郡国多数人认为政府制作盐铁不便利，百姓深受铁器质量不好的苦，卖的价格又贵，有的还强行命令百姓买卖。因为船有算赋，商人用船运货就少了，物价昂贵，就通过孔仅反映船征收算赋的事。皇上因此就不喜欢卜式了。
汉朝连续出兵三年，打败了西羌，灭亡了南越，从番禺以西到蜀地南方一带设置新郡十七处，并且根据那里原来的风俗治理，不征收赋税。南阳、汉中以南各郡，各自根据地理位置，就近供给新郡官吏士卒的俸禄、粮食、货币、物资，以及驿传所用的车马和被物器具等。但新郡时常有小的反叛，杀害政府官吏，汉朝发动南方的吏卒去镇压叛乱，隔一年就得去一万多人，费用开支全仰大农供给。大农根据均输法调整盐铁收入补贴税收，因此能够供应这笔费用。然而军队所经过的各县，只能根据需要供给不缺少罢了，不敢说按常规税法办事啦。
第二年，元封元年，卜式被贬低官位级别做太子太傅。而桑弘羊担任治粟都尉，主管大农事务，全权取代孔仅管理全国盐铁。桑弘羊因为诸多官府各自买卖，互相争利，物价因此飞涨不稳定，而各地送交的赋税物资有的还不够用来补偿运输的费用，于是奏请设置大农部丞几十人，分别主管各郡国的大农事务。大多数县又都设置了均输盐铁官。让偏远的地方官，根据各自应缴的货物最贵时商人转运贩卖的价格来缴纳赋税，而由政府互相补充转运。在京城设置平准机构，统一管理全国各地输送来的物资。召集工官制造车子和各种器具，全仗大农供给费用。大农所属的各官署全部掌握着天下的货物，价格贵就卖它，价格贱就买它。这样，富商大买卖人就没有牟取暴利的机会了。就促使他们回去务农，而所有物价便不会浮动上涨了。由于抑制了天下物价，所以名叫“平准”。天子认为这样有道理，允许实行“平准法”。于是天子北到朔方，东到太山，巡行海上和北方边境以后回京。所路过地方的赏赐，用帛一百多万匹，钱币、黄金用万万来计算，全部能够从大农支取足够的费用。
桑弘羊又奏请让官吏可以通过捐献粮食补官，以及犯罪的人交纳粮食可以赎罪。下令百姓能缴纳粮食到甘泉宫仓库的，按照各种等级差别，可以免除终身赋税徭役，不在告缗的范围内。其他郡各自运粮到急需的地方，而各个农业部门也各自送来粮食，崤山以东水船运粮增加到每年六百万石。一年当中，太仓、甘泉宫的粮仓就装满了。边境有了多余的粮谷和各种物资，均输存帛五百万匹。老百姓不增加赋税，天下的费用就富饶起来了。于是赏赐给桑弘羊左庶长的爵位，黄金二百斤。
这一年稍有旱灾，皇上命令官员求雨。卜式建议说：“国家官吏应当是吃穿租赋税收就罢了，现在桑弘羊让做官的人坐在集市的行列里，买卖货物谋求利润。烹了桑弘羊，天就会下雨。”
太史公说：农工商互相交换贸易的道路沟通以后，那么龟、贝、金、钱、刀、布各种货币也就产生了。这种情况由来已经很久远了，自高辛氏以前年代太远，没有办法得到资料加以记述。所以《尚书》记载唐尧、虞舜的时代，《诗》叙述殷商、周代的社会情况，世道安定太平就会尊崇学校教育，提倡农业生产，排斥经商活动，用礼义防止人们去争利；因为社会上发生了很多的变乱事故，情况也就和原来相反了。所以事物兴盛以后就会走向衰败，时势发展到极限就要倒转，一个质朴，一个文饰，始终循环变化。《禹贡》记载的九州，各自根据那里土地所适宜的出产、人民收入的多少交纳职分内的贡赋。商汤和周武王接着末世的衰败局面进行变革，致使百姓不疲弊倦乏，各自小心谨慎地把天下治理得很好，但还是慢慢地衰败微弱了。齐桓公采纳管仲的谋划，通过物价贵贱的控制，开发山海资源物产，使得诸侯前来朝拜，凭着小小的齐国，显赫地成就了霸主的名声。魏国任用李克，充分开发土地资源的效率，使魏文侯成为强有力的国君。从这以后，天下处于战国时代，互相争斗，尊崇欺诈和武力而轻视仁义道德，先考虑占有财富然后才讲究辞让。所以平民百姓中间富有的人有的累积上亿，而贫穷的人有的连糟糠都吃不饱；强大的诸侯国兼并那些小的诸侯，使他们称臣服从，而弱小的诸侯国有的断绝了祖宗的祭祀，国家也灭亡了。这样一直到秦代，终于统一了天下。虞舜和夏朝时的货币，金属类分为三等，有黄金、白银、红铜；此外还有钱、有布币、有刀币、有龟甲、贝壳。及至到了秦代，统一全国的货币分作二等，黄金用镒作单位，是一等货币；铜钱上的文字标记是“半两”，重量和写的字相同，是二等货币。珠玉、龟贝、银锡一类的东西，作为装饰的器物，珍贵地收藏着，不作为货币使用。尽管这样，各种货币随着时代的变迁而轻重没有一定。于是国外征伐夷狄，国内兴利建立功业，天下的男人努力耕作却不能满足粮饷供应，女人纺线织布却不能满足衣服需要。古时候曾经全部拿出天下的物资钱财供奉皇上，皇上还自己认为不够用。没有别的缘故，事物的发展和时势的变化，互相影响促使它形成这样的局面，有什么值得奇怪呢！
（以上赵国玺译）