民国初年，原是一个外交更新的好机会，然而其劈头记录在外交史上的，却是大借款和边疆交涉问题。
要讲民国初年的借款问题，必须回溯到清末。原来当清末，日、俄两国，在东三省的势力，太膨胀了。政府乃想引进各国的资本，以为抵制之计。于是革命这一年，有向英、美、德、法，订借改革币制和东三省兴业借款一千万镑之议。期限为二十五年。以东三省烟酒、生产、消费税，及各省新课盐税为抵。革命军兴，其事就搁起了。注897革命军既起，外交团协议，由银行代表，组织委员会，监督关盐两税的收入，以为外债的担任。并决议，对于南北两军，都不借款。到唐绍仪到南京，组织新内阁时，才以将来大借款为条件，向四国银行团，借到垫款三百万元。北京政府成立后，又以善后的名义，向四国银行团，续商六亿元的借款。此时四国银行团，觉得将日、俄两国除外，终竟不妥。于是向其劝诱加入，成为六国银行团。在伦敦开会。日、俄两国，要求借款不得用之满、蒙，四国不许。又改在巴黎开会。决议将此问题归外交解决。注898各国的意见，既大略一致，乃向中国提出条件。其时中国，因六国团的条件过于苛刻，注899有自向他银团借款之举。为外交团和银团所阻止。注900而美政府亦命令其国的银行退出。于是四国团变为五国。卒因需款孔亟，中国政府，不得已而俯就银团的范围。于二年四月间，以关盐余的全数为担保，向五国团借得善后借款二千五百万镑。期限为四十七年。于北京盐务署设稽核所，用洋员为会办。各产盐地方设分所，用洋员为协理。税款尽存银行，非总会办会同签字，不能提取。本利拖欠逾近情的日期，即将盐政并入海关办理。其用途，则于审计处设立稽核外债室，以资稽核。提起“监督财政”四个字来，阅者无不不寒而栗，然而这实在就是部分的监督财政了。
日、英、俄三国，对于东三省和蒙、新、西藏的侵略，其事是互相关联的。当前清末年，英、俄因西藏问题，互相猜忌，已见前编第十九章。一九〇四年，英人乘日俄战争，中、俄两国，都无暇顾及西藏，于是有派兵入藏之举。达赖出奔。英人和班禅立约：（一）开江孜、噶大克为商埠。（二）赔偿英国军费五十万镑。（三）藏人非经英国许可，不得将土地租卖给外国人。铁路、道路、电线、矿产，不得许给外国或外国人。一切入款、银钱、货物，不得抵押给外国或外国人。一切事情，都不受外国交涉，亦不许外国派官驻扎和驻兵。中国得报，大惊。再立交涉，到底于一九〇六年，订立《英藏续约》。承认《英藏条约》为附约。声明英国不占西藏的土地，不干涉西藏的内政。中国亦不许他国占藏地，干藏政。并声明《附约》中所谓外国或外国人，中国不在其内。赔款由中国代为付清。英兵方始撤退。注901然而其前一年，日、英续盟，《条约》有日本承认英国在印度附近必要的处分一款，英人对西藏，就更觉肆无忌惮了。
《藏印条约》订结后的四年，便是一九一〇年，日、俄订立《协约》。有人说：实在另有密约，俄人承认日本吞并韩国，而日人承认俄国在蒙、新方面的举动。果然，其明年，俄国向中国提出蒙、新方面强硬的要求。注902并声明：如不全部承认，就要自由行动。后来又提出最后通牒。中国无可如何，就只得覆牒承认了。注903然而条约未及订结。革命军兴未几，活佛竟在库伦宣布独立。并陷呼伦贝尔。亡清当这时候，固然无暇顾及蒙古。民国成立以后，亦未有何等适当的措置。于是俄人擅和蒙人立约：许代蒙古人保守自治制度。不许中国驻兵殖民。而别订《商务专条》，以为报酬。这《商务专条》所许与俄人的权利，真是广大得可惊。注904中国再三交涉。至二年七月间，才和俄国议定草约。提出于国会。众议院通过，而参议院否决。直到国会停顿以后，才成立所谓《声明文件》。（一）俄人承认中国在外蒙古的宗主权。（二）而中国承认外蒙古的自治权。（三）不派兵，不设官，不殖民。注905另以《照会》声明：自治区域，以前清库伦大臣、乌里雅苏台将军、科布多大臣所辖之地为限。其随后商订事宜，则由三方面约定地点，派员接洽。于是三年九月，中、俄、蒙三方会商于恰克图。至四年六月，才订成《中俄蒙条约》。注906而呼伦贝尔，亦因俄人的要求，于是年十一月，改为特别地域。注907
俄、蒙的交涉未平，而英、藏的风波又起。英兵入拉萨的明年，中国因驻藏帮办大臣凤全，被藏番杀害，任赵尔丰为边务大臣。命四川提督马维祺，出兵剿讨。遂将川边之地，改设县治。又以联豫为驻藏大臣。当达赖出奔时，清政府曾革其封号。一九〇八年，达赖到北京，乃将其封号恢复，加意抚慰。乃达赖回到拉萨，遽向中国反抗。联豫电调钟颖，以一千五百人入藏。达赖又逃到印度。清朝就下诏把他废掉。这是一九一〇年的事。革命消息传至西藏，西藏人遂将中国军队驱逐。达赖回到拉萨，宣布独立。并发兵陷巴塘、里塘，攻打箭炉。民国元年七月间，四川都督尹昌衡，出兵征讨。云南亦出兵相助。把失地恢复。而英人又提出抗议。中国不得已，改剿为抚。并恢复达赖封号，以示羁縻，而派员和英、藏代表，共同会议。到三年四月，在印度的西摩拉，议定草约。（一）英国承认中国在西藏的宗主权，而中国承认外藏的自治权。（二）不干涉其内政。不将其地改省。（三）彼此不派官，不驻兵，不殖民。注908而所谓内外藏，则将红蓝线画于所附的地图上。中国政府，不承认此项附图的界线，英国亦不肯改变，直争执到如今。注909
这是民国初年的蒙、藏交涉。至其后来，则因俄国的革命，注910颇替中国造成一个好机会。外蒙因失其援助，且受兵匪的侵掠，于八年十一月，吁请取消自治。呼伦贝尔的自治，亦随之而取消，其时政府方任徐树铮为西北筹边使，编练边防军。然而驻扎在外蒙古的，只有一旅一团。直皖战后，更其无人过问。注911而白俄却计划以外蒙为根据地，以反对赤俄。又得他国接济军械。至九年十一月，库伦遂为白俄所陷。中国不能镇定。至十年七月，为远东共和国的兵所打平。其时蒙古人已在恰克图成立政府。至此，遂移于库伦。以活佛为皇帝。十三年五月，活佛卒，遂将君主制取消。而唐努乌梁海，亦由俄人扶助，自立为共和国。西藏方面，中、英的交涉，依然停顿。藏番却于六年、七年、九年、十年、十九年，迭次入犯。西康之地，多为所陷。班禅于十二年出奔，至今滞留在内地。而达赖又于二十二年十二月圆寂。藏事的解决，就更难着手了。
民国初年，还有一件重要的交涉，于此也得补叙的。那就是所谓满、蒙五路的建筑权。当民国成立以后，国人颇关心于承认问题。外国中有好几国，是在正式国会成立之后承认的。注912有许多国，则在正式大总统选出之后承认。注913而日、英、俄三国，都附有条件。俄国要求外蒙古自治。英国要求外藏自治。日本则提出所谓开海、四洮、洮热、长洮、海吉五路的建筑权。这要求的提出，还和二次革命时张勋兵入南京，杀害日本人三名有关，但其提出，恰在选举正式总统之前一日。中国政府，也承认了。日本自此觊觎蒙古之心就更切。
【注释】
注897 但付垫款四十万镑。
注898 又议决：关于特定问题的用途，有一国提出，即可作废。
注899 当时中国最反对的，为“对于盐税，须设立特别税关，或类似税关的机关，监督改良”一条。
注900 时财政总长周学熙，电令驻英公使和英国克利斯浦公司，成立借款一千万镑。六国团电知本国各分行，不代中国汇兑。周学熙命长芦盐运使，于税项下按月取出克利斯浦借款利息。与庚子赔款有关的各公使，忽又出而抗议。说盐税系庚子赔款的担保，不能移作别用。——其实自辛丑以后，盐税逐年增加，以赔款余额为担保，久有其事。使团并没反抗。——中国不能已，将财部命令取消。《克利斯浦借款合同》，有“在债票全发行以前，中国政府如欲借款，公司有优先权”的条件，亦由中国政府予以赔偿，将此条取消。
注901 赔款五十万镑，合七百五十万卢布。后减为二百五十万卢布。分二十五年还清。须前三年赔款付清，并商埠开办，已满三年，英兵乃撤退。此时赔款由中国代偿，英兵亦即撤去。
注902 一八八一年之《中俄条约》，本订明十年修改一次。倘或未改，便仍照行十年。第一、二次都未改。此时为第三次满期。俄人乃向中国提出强硬要求。其条件为：（一）国境百里以内，一切贸易都无税。（二）俄人于蒙古、新疆，均得自由移住。且一切贸易均无税。（三）科布多、哈密、古城三处设领。（四）伊犁、塔城、库伦、乌里雅苏台、喀什噶尔、乌鲁木齐等处，有设领主权。于各该处及张家口，均准俄人购买土地，建造房屋。
注903 俄人提出最后通牒，在一九一一年三月十日。以二十八日为最后期限。中国于二十七日承认。
注904 商务专条所载，为：（一）俄人得自由居住移转，经理工商业及其他各事。（二）俄人通商免税。（三）俄国银行，得在蒙古设立分行。（四）俄人得在蒙古租地或买地，建筑工厂、铺户、房屋、货栈，及租地耕种。（五）俄人得在蒙古经营矿业、森林业、渔业。（六）设立贸易圈，以便俄人营业居住。（七）俄人得在蒙古设立邮政。（八）俄国领事，得使用蒙古台站。私人只须付费，亦得使用。（九）蒙古河流，流入俄国的，俄人在其本支流内，均可航行。（十）俄人得在蒙古修桥，而向桥上的行人，征收费用。（十一）由俄国领事或其代表，与蒙官组织会审委员会，审理俄蒙人民事上的争论。
注905 惟可任命大员，偕同属员卫队，驻扎库伦。此外又得酌派专员，驻扎外蒙古各地方，保护中国人民利益。俄国除领事署卫队外，不驻兵，不干涉外蒙古内政，不殖民。
注906 此约订明：（一）外蒙古无与各国订结政治、土地国际条约主权，而有与外国订结关于工商事宜国际条约之权。（二）中国驻库伦大员，卫队以二百人为限。其佐理员分驻乌里雅苏台、科布多、恰克图的，以五十人为限。俄国库伦领事卫队，以五十人为限。他处同。
注907 是年十一月，中俄会订《呼伦贝尔条件》：（一）呼伦贝尔为特别地域，直属中华民国政府。（二）其副都统由总统任命，与省长同等。（三）军队全用本地民兵组织。倘有变乱，不能自定，中国通知俄国后得派兵赴援。惟事定后即须撤退。（四）其收入，全作地方经费。（五）中国人在呼伦贝尔，仅有借地权。（六）将来筑造铁路，借款须先尽俄国。
注908 中国得派大员驻扎拉萨，卫队以三百人为限。英国驻扎拉萨的官的卫队，不超过中国官卫队的四分之三。
注909 华企云《中国边疆》，谓据鲍曼《新世界》（Bewman，New World），所谓外藏，实包括昌都，而内藏则仅有巴塘、里塘。见三〇九页。
注910 俄帝逊位，在民国六年三月十二日。劳农政府成立，则在七年一月三十一日。至是年三月三日，而对德成立和约。参看第九章。
注911 参看第八、第九章。
注912 巴西、美利坚、墨西哥、秘鲁。
注913 日、奥、葡、荷，于十月六日承认。班、德、俄、意、法、瑞典、英、丹、比，于七日承认。