当秦汉之世，实有一从东周以降，悬而未决的社会问题。制民之产，在古代的政治家，本视为第一要事。“先富后教”，“有恒产而后有恒心”，民生问题不解决，政治和教化，都是无从说起的。汉代的政治家，还深知此义。“治天下不如安天下，安天下不如与天下安”，乃后世经验多了，知道“天下大器”，不可轻动，才有此等姑息的话。汉代的人，是无此思想的。多数的人，对于社会现状，都觉得痛心疾首。那么，改革之成否，虽不可知；而改革之事，则终不可免，那是势所必然了。然则汉代的社会，究竟是何情状呢？
当时的富者阶级，大略有二：（一）是大地主。董仲舒说他“田连阡陌；又颛川泽之利，管山林之饶”，而贫者则“无立锥之地”。（二）是大工商家。注215晁（cháo）错说他“男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必粱肉”，“因其富厚，交通王侯，力过吏势”。因以兼并农人。封建势力，未曾刬（chǎn）除，商业资本，又已兴起。胼手胝足的小民，自然只好“衣牛马之衣，食犬彘之食”了。
汉世救正之法，是减轻农民的租税，至于三十而取一。注216然而私家的田租，却十取其五。所以荀悦说：“公家之惠，优于三代，豪强之暴，酷于亡秦。”武帝时，董仲舒尝提出“限民名田”之法，即是替占田的人，立一个最大的限制，不许超过。武帝未能行。哀帝时，师丹辅政。一切规制，业已拟定，又为贵戚所阻。至于法律上，贱视商人，如“贾人不得衣丝乘车”；“市井之子孙不得为宦吏”等，于其经济势力，不能丝毫有所减削。武帝时，桑弘羊建盐铁官卖和均输之法，名以困富商大贾，然实不过罗掘之策，反以害民。其于社会政策，自更去之逾远了。注217
到新莽时，才起一个晴天霹雳。新莽的政策，是：
更名天下田曰王田，奴婢曰私属。皆不得卖买。男口不盈八，而田过一井的，分余田与九族乡党。
立五均司市泉府。百姓以采矿、渔猎、畜牧、纺织、补缝为业，和工匠、巫医、卜祝、商贾等，都自占所为，除其本，计其利，以十一分之一为贡。司市以四时仲月，定物平价。周于民用而不售的东西，均宜照本价买进。物价腾贵，超过平价一钱时，即照平价卖出。百姓丧祭之费无所出的，泉府把工商之贡借给他，不取利息。如借以治产业的，则计其赢利，取息一分。
立六管之制。把盐、酒、铁、山泽、赊贷、钱布铜冶六种事业，收归官办。
新莽的制度：（一）平均地权。（二）把事业之大者都收归国营。（三）虽然未能变交易为分配，然而于生产者、贩卖者、消费者三方面，亦思有以剂其平，使其都不吃亏，亦都无所牟大利。果能办到，岂非极好的事？然而国家有多大的资本，可以操纵市场？有多细密严肃的行政，可以办这些事，而不至于有弊？这却是很大的疑问。而新莽是迷信立法的。他以为“制定则天下自平”。于是但“锐思于制作”，而不省目前之务。如此大改革，即使十分严密监督，还不能保其无弊，何况不甚措意呢？于是吏缘为奸，所办的事，目的都没有达到，而弊窦反因之而百出。新莽后来，也知道行不通了。有几种办法，只得自己取消。然而事已无及了。
新莽尤其失计的，是破坏货币制度。原来汉代钱法屡变，其最后民信用的，便是五铢钱。钱法金、银、龟、贝杂用，原是经济幼稚时代的事，秦时，业已进它到专用金属。注218汉世虽云黄金和铜钱并用，然而金价太贵，和平民不发生关系；为全社会流通之主的，自然还是铜钱。所以铜钱，便是当时经济社会的命脉。而新莽却把五铢钱废掉。更作金、银、龟、贝、钱、布，共有五物，六名，二十八品行之。注219于是“农桑失业，食货俱废”。大乱之势，就无可遏止了。
新莽的大毛病，在于迂阔。其用兵也是如此。新室的末年，所在盗起。其初原不过迫于苛政，苟图救死。然而新政府的改革，既已不谅于人民，则转而思念旧政府，亦是群众应有的心理。于是刘氏的子孙，特别可以做号召之具。当时新市、平林之兵，注220有汉宗室刘玄在内，号为更始将军。而后汉光武帝，亦起兵舂（chōng）陵，注221与之合。诸将共立更始为帝，北据宛。注222新莽发四十万大兵去打他。军无纪律，又无良将，大败于昆阳。注223威声一挫，响应汉兵者蜂起，新室遂不能镇壁。更始派兵两支：（一）北攻洛阳，（一）西攻武关。长安中兵亦起。新莽遂为所杀。时为公元二三年。更始先已移都洛阳，至是又移都长安。此时人心思治，对于新兴的政府，属望很深。而新市、平林诸将，始终不脱强盗行径，更始则为所挟制，不能有为。光武帝别为一军，出定河北。以河内为根据地，即帝位于鄗（hào）。注224这时候，拥兵劫掠的人，到处都是。而山东赤眉之众最盛。公元二五年，赤眉以食尽入关。更始为其所杀，洛阳降光武，光武移都之。光武遣将击破赤眉，赤眉东走。光武自勒大兵，降之宜阳，于是最大的流寇戡定。然而纷纷割据的尚多，其中较大的：如汉中的延岑，黎邱的秦丰，夷陵的田戎，睢阳的刘永，注225亦都遣兵或亲身打定。只有陇西的隗（wěi）嚣，颇得士心。成都的公孙述，习于吏事，二人稍有规模。光武久在兵间，厌苦战事，颇想暂时置之度外，而二人复互相连结，意图摇动中原。于是三四、三六两年，先后遣兵把他灭掉。河西的窦融，则不烦兵力而自归，天下又算平定了。
【注释】
注215 汉时通称为商人，然实有工业家在内。因为其时制造和贩卖不分，所以通称为商人。如煮盐、制铁的人便是。
注216 参看第六章。
注217 桑弘羊不是不学无术的人，其行盐铁、均输等法，在理论上亦很有根据。所根据的，便是管子等一派学说。看《盐铁论》便知。
注218 见第二编第十四章。
注219 钱货六品，银货二品，龟货四品，贝货五品，布货十品，其黄金另为一品，在此之外。
注220 新市之兵，本出于当阳的绿林山。后来分为两支：一支向南郡（今湖北江陵县）的，号为下江兵。一支向南阳的，号为新市兵。平林系随县乡名。
注221 今湖北枣阳县。
注222 南阳郡治。
注223 今河南叶县。
注224 今河北高邑县。
注225 黎邱，今湖北宜城县。夷陵，今湖北东湖县。睢阳，今河南商丘县。