“二府”指的是“中书”和“枢密”两个行政机构。
“中书”的设置可溯源至隋朝，隋文帝代周以后确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度。唐朝承袭隋朝制度，也以三省长官为宰相。至宋代时，三省制度几经改变，中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下，简称为“中书”。
“枢密”的设置则可溯源至五代，五代时期，在沿袭唐制之外，又有枢密院参与大政，首长称枢密使或知枢密院事。唐德宗以后，宦官抓到了兵权，内枢密使的职权扩大。五代后梁时期改用士人，并改称崇政使。后唐时期又改称枢密使，但不用宦官。此时充当这个官职的，大都是皇帝的亲信，地位虽不及宰相之尊，权势却非常大，所掌的事物不限于军事。但到后周时期就渐渐不理民政，于是开了宋代的先河。这样至宋代，遂有“中书、枢密对掌文武二柄”的现象。只是宋代各“府”的组织较前期有所不同，最初中书只有加同中书门下平章事的宰相，太祖时又增加“参知政事”作为副相。初期宰相人数并不固定，少者一人，多者三人；参知政事也是如此。到宋神宗改官制，确定宰相二人，首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”，次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人，名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。宋徽宗时，改尚书左、右仆射为太宰、少宰，其余无变动。南宋初年，又将尚书左、右仆射的名称恢复，而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事，至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。宋孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。至于枢密院，除了枢密使、副使之外，又增置签署和同签署（宋英宗后改为“书”）枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使。上述各官，宋人习惯合称为“宰执”，宰是宰相，执是执政，除了宰相外，其余的参知政事和枢密院高官都是宰执。
（潘道正）