一、破坏临时约法，实行专制统治
袁世凯就任临时大总统以后，虽然把持了中华民国中央政府，控制了许多省份和大量军队，但还没有控制整个中国；以孙中山为领袖的资产阶级革命派，仍然据有江苏、江西、安徽、广东、福建等七八个省和几十万军队，在临时参议院中还有相当的力量，在人民中间依然具有较大的影响。为此，袁世凯采取镑种手段，处心积虑地分化、打击革命力量，破坏民主政治，以便建立专制独裁统治。
孙中山让位于袁世凯前，曾颁布了《中华民国临时约法》，明确规定实行资产阶级共和国的国家体制，并对临时大总统的权力作了种种限制。其中规定：临时大总统任命国务员和外交官员，制定官制、官规以及宣战、媾和、缔约等，须经参议院同意；临时大总统公布法律及命令，须经国务员（包括国务总理和各部总长）副署才能生效。孙中山企图用这些条文束缚袁世凯的手脚，维护民主共和制度。但袁世凯上台不久，就违背了“谨守宪法”的誓言，无视共和政体，肆意践踏临时约法，凡事置内阁于不顾，专横跋扈。1912年6月，袁在王芝祥的任命问题上，公然破坏公布命令须经国务员副署的规定①，独断专行，将内阁总理唐绍仪逼得弃职出走，农林总长宋教仁和教育总长蔡元培等也愤而辞职。唐绍仪辞职后，由陆征祥任国务总理。不久，又由袁世凯的心腹赵秉钧取而代之，把内阁变成了他的御用机关。
1912年4月，临时参议院由南京迁到北京，各党派经过激烈的争夺、分化和改组，逐渐形成了以黎元洪为首的共和党、以章炳麟为首的统一党和以梁启超为首的民主党。这三党主要由一些立宪派、旧官僚政客、资产阶级上层分子为骨干组成①。它们反对同盟会，拥护袁世凯，力图控制国会。同盟会则在宋教仁等主持下，联合统一共和党等几个小党派，于1912年8月建立国民党，选举孙中山为理事长，黄兴、宋教仁等为理事。由于孙中山当时表示自己从事实业，故整个党务由宋教仁代理。国民党企图在妥协中求发展，幻想在暂时维持袁世凯个人权位的前提下，通过“新旧合作”、“朝野合作”、政党竞争、发展实业等措施，扩展资产阶级的经济、政治实力，进而组织责任内阁，把中国纳入资产阶级“政党政治”的轨道。在1912年12月至1913年2月的第一次国会选举中，国民党获得了压倒多数的议席。宋教仁大受鼓舞，于是四出奔走游说，宣传“政党政治”、“议会政治”，希望由国民党组织内阁，以分袁之权。宋教仁的活动，触怒了寸权不让的袁世凯。他派人于1913年3月20日在上海车站将宋暗杀。“宋案”发生后，全国舆论大哗，一些革命党人开始看清了袁世凯的反动面目，重新走上讨袁的道路。首先主张武力讨袁的是孙中山。3月26日，孙中山从日本回到上海，当晚在黄兴寓所召开紧急会议。孙中山认为“袁氏将拨专制之死灰，而负民国之付托”，主张立即发动“二次革命”，兴师讨袁。但黄兴、陈其美等认为革命派“元气未复”，兵力不足，对于“宋案”，主张“静待法律解决”①。当时，不少国民党要人与黄兴持相同态度，孙中山孤掌难鸣，只好暂时作罢。革命党人的犹豫不决，为袁世凯进行战争准备提供了充裕时间。
二、加紧战争准备，策划镇压革命
（一）裁遣革命军，扩充北洋军
以武力消灭资产阶级革命力量，实现专制独裁统治，是袁世凯的既定方针。以欺骗手段削弱革命党人的军事力量，则是袁世凯进行战争准备的第一步。
从武昌起义到民国建立，全国陆军总数约九十八万六千四百余人①。这些军队，分别以南京临时政府统辖的南方革命军和袁世凯的北洋军为中心，形成革命与反革命两大军事阵营。南方革命军共有陆军八十个师团，约四十五万人①。仅江苏一省就集结了二十多个师，约十五万人①。临时政府迁至北京后，黄兴以南京留守名义主持留守府，统辖南方各军。革命军控制的南方各省，地形复杂，土地肥沃，物产丰富，商业发达，有比较优越的地理和物质条件。袁世凯的嫡系部队有北洋新军第一至第六师和第二十师，禁卫军一个师和一个混成旅，总数约十一万四千人。北洋军主要驻扎于冀、鲁、豫三省，其势力延伸到长江以北各个地区②。这些地区除山东外，多为贫瘠之地，农业产量较低，工商业不够发达。因此，北洋军缺少坚实的经济基矗
靠反动军事力量起家的袁世凯，深深懂得军权的重要性。在他就职之初，首先颁布“训勉军人令”，提出“军人对于本大总统，有服从之义务”①；接着，袁又借口“南方军队骤增，糜饷过巨”而“倡议裁兵”①，同时对驻宁十几万军队扣饷不拨，并散布南京留守府“拥兵自卫”、“势同树敌”②的舆论，对革命党人施加压力，迫其撤守、裁军。革命党人看不清袁世凯的险恶用心，认识不到兵权对革命的利害关系，客观上也遇到了军饷匮竭的困难。黄兴等为使“南北嫌疑尽泯”，达到“行政统一，民国基础自趋巩固”③，立即对革命军进行裁撤。驻宁军队按照“客军各回原省，留宁之军汰弱留强”④的原则，先后解散了十余万人。南京留守府也于1912年6月14日主动撤销。在江苏的影响下，南方各省纷纷效法。如湖南原有五个师两个旅，缩编为五十三个守备营和一个混成旅；湖北原有八个师两个混成旅，先后裁减五个师；江西也裁减八个团以上。到讨袁战争爆发时，由革命党人控制的军队仅剩十余万人。其中，江西有两个师一个混成旅，江苏有四个师两个混成旅，安徽有一个师，湖南有一个混成旅，广东有两个师一个旅，福建、四川各有一个师。
此外，袁世凯还施展种种伎俩，拉拢收买南方革命军的军官，破坏南方革命军的团结，并制造借口，槍杀革命军将领，排斥革命党人，使革命势力受到削弱。
与此相反，袁世凯所控制的武装，非但没有减少一兵一卒，反而大大膨胀起来。在此期间，除继续加强北洋陆军七个师和中央禁卫军一个师外，袁又命冯国璋将原直隶陆军第一标扩编为混成旅，以刘询为旅长；把为镇压武昌起义而招募的备补军五路（每路五营）改为拱卫军，另增募备补军五路（1913年2月改编为护军，直隶中央）；将原驻奉天的陆军第二混成协改编为陆军第二混成旅；令倪嗣冲在皖北编练新军二十余营；另增编骑兵第二旅和陆军混成第一团，直属陆军部。这样，到1913年初，仅北洋军和直、豫、鲁三省军队，就已达二十二万一千四百余人①，总数远远超过南方革命军，改变了武昌起义后南多北少的兵力对比情况。
（二）大量购置军火
袁世凯在加紧扩军的同时，还大量购置军火，提高军队战斗力。1913年4月29日，袁指令陆军部派专员赴天津，通过奥国洋行向德国订购大宗军火，计有野炮十八门、机关炮四十门、机关槍八挺、1888年式快槍五万支、各种子弹四百万发。另向奥国订购1895年式曼利夏步槍一万四千支。同时，密令上海制造局将槍弹五十万发解送扬州，交徐宝珍师储存；令福建、德州制造局和汉陽兵工厂赶制槍炮运送北京，装备北洋各师。袁还通过大军火商雍剑秋接收德国艾哈德兵工厂“无偿送给”的步槍六千支，口径为二百四十毫米的大炮十尊（战争打响后，德国公使又通过雍剑秋送给袁世凯步槍一万支、口径为七十五毫米的大炮二十尊和斯密特手槍等军火一批）。另由海军总长刘冠雄出面，向德、美、奥等国订购新式鱼雷艇，其中德国四艘、美国三艘已于1913年初驶达上海。这样，北洋军在装备方面也远远超过了南方革命军。此外，袁还秘密派人携大宗款项，到武汉等地购买粮米，以备军用。
（三）举借外债，筹集战争经费
袁世凯大搞扩军，使国家财政更显拮据。根据北洋政府的预算，1913年度的财政收入为四亿一千二百六十六万余元，而支出则为四亿九千七百八十七万余元，赤字八千五百二十余万元②。而这一年全国军费开支预算，仅陆军就达二亿元以上，后虽一再压缩，仍达一亿六千余万元。加上海军用费九百八十七万元和各项临时开支，全部军费约占总支出的五分之二。这样庞大的军费开支，仍远不能满足袁世凯发动反革命内战的需要。为了筹集战争经费，袁不惜饮鸩止渴，以各种手段向帝国主义国家借款。据统计，从1912年1月到1913年4 月中旬，袁世凯向外国借款共二十八次，其中全部或大部用于购买军火、充当军政费用的借款有十七次。款项较大的有：1912年上半年从外国银行取得的五次垫款（总计银一千二百余万两）；1912年至1913年瑞记洋行的三次军火贷款（共三百五十万英镑）；1913年4月10日与奥国签订的购买军舰借款（三百二十万英镑）③。这些借款都是以出卖国家主权或接受高额利息而获得的。但是，袁世凯仍不满足于以上借款，又于1913年4月26日背着国会，与俄、英、法、德、日组织的“五国银行团”签订了二千五百万英镑的巨额借款合同，即所谓“善后大借款”。该借款合同规定四十七年还清，以盐税为担保，并由银行团指派外国顾问和会计监督中国财政开支。
袁世凯通过“善后大借款”，博得了帝国主义的欢心和支持，同时更加引起了中国人民的不满。革命党人尤表愤慨，纷纷通电指责，要求袁“立罢前议”。孙中山向五国银行团写信声明：中国人民不承认非法借款。对于革命党人要求严惩暗杀宋教仁的凶犯和反对借款的呼声，袁世凯斥之为“有意破坏，煽动讹言，逞少数人权利之私图”④。5月21日，他公开发表声明，攻击孙中山、黄兴“左又是捣乱，右又是捣乱”，“除捣乱外无本领”；声言“彼等若敢另行组织政府，我即敢举兵征伐之！”⑤6月，他借口柏文蔚、李烈钧、胡汉民三都督曾通电反对善后大借款是不服从中央，先后下令将三人褫职。与此同时，密令北洋军沿京汉、津浦路向南开进，决心推行其蓄谋已久的“武力统一”计划。