出师东征平息叛乱
为了统治商朝的遗民，武王把原来商王直接控制的领地分成三个区：原殷都朝歌以北地区（今河南省汤陰县一带）为豳，封给纣王的儿子武庚禄父（一说霍叔居豳）掌管；朝歌以东地区（今河南省郑州市一带）为卫，封给武王的弟弟管叔鲜掌管；朝歌以西地区（今河南省上蔡县一带），封给武王的弟弟蔡叔度掌管。此外，封周公于鲁（今山东省曲阜市）。灭商归来，在镐京（今陕西省长安县）武王同周公谈起在洛水和伊水之间的平原地带建立新都，以便控制东方。由于日夜操劳，武王身染重病。周公焦虑万分，虔诚地向先祖太王、季王、文王祈祷。他说：“你们的元孙某得了危暴重病，如果你们欠了上天一个孩子，那就让我去代替他。我有仁德，又多才多艺。你们的元孙某不如我多才多艺，不能侍奉鬼神。”在今天我们看来，觉得这种祈祷是好笑的，可是对三千多年前相信天命鬼神的周人来说，那是十分真诚无私的。尽避周公真诚地愿意代替武王而死，但祈祷是无用的。不久，武王还是病笔了。武王临终前愿意把王位传给有德有才的周公，并且说这事不须占卜，可以当面决定。周公涕泣不止，不肯接受。
武王死后，周公立武王之子诵继位，这就是成王。成王当时还是个十多岁的小孩子。面对国家初立，形势迫切需要一位既有才干又有威望、能及时处理问题的人来应付复杂的局面，这个责任便落到周公肩上。周公摄政，顺理成章，理所当然。然而受封在东方监视武庚的管叔和蔡叔，对周公摄政很不满意。按照兄弟间排行，管叔行三，周公排四，管叔是兄，周公是弟，不论是继位，还是摄政，管叔都比周公有优先权。所以管叔不服。蔡叔虽然行五，但他的态度支持管叔。他们散布谣言，说周公“将不利于孺子（成王）”，想谋害成王，篡夺他的王位。
灭商后的第三年，管叔、蔡叔鼓动商朝旧势力的代表、封于豳的武庚禄父一同起来反对周公，发动叛乱。响应的有东方的徐、奄、淮夷等几十个原来同殷商关系密切的大小方国。这对刚刚建立的周朝来说，是个异常沉重的打击。如果不平息叛乱，周朝先世经营了几十年才建立起来的功业就会毁于一旦。周王室处于风雨飘摇之中。
然而，周公临危不乱。他首先稳定内部，保持团结，说服太公望和召公。他说：“我之所以不回避困难形势而主持政务，是担心天下背叛周朝。否则我无颜回报太王、季王、文王。三王忧劳天下已经很久了，而今才有所成就。武王过早地离开了我们，成王又如此年幼，我是为了成就周王朝才这么做的。”周公统一了内部意见之后，第二年举行东征，讨伐管、蔡、武庚的叛乱。出征前进行了占卜，周公向臣子们讲了一番话，他说：“殷人刚刚恢复了一点儿力量，就想乘着我们内部混乱，起来造反。重新夺回他们已经失掉的权位，说什么他们‘光复旧业的机会到了！’妄图再让我们成为他们的属国。这是白日作梦！我告诉大家，殷人里头有一伙人，愿意出来帮助我们，有了他们的帮助，我们一定能够平定叛乱，一定能保住文王和武王的功业。”又说：“我们小小的周邦，是靠了上天的保佑才兴盛起来的，我们承受的是天命。为了这次出征，我又占卜一次，卜兆表明，上天又要来帮助我们了，这是上天显示的威严，谁都不能违抗，你们应该顺从天意，帮助我成就这个伟大的事业！”这是动员、也是命令，臣子们听了，众志成城，随同周公一起东征。周公的话，史官记载下来，这就是《尚书》里的《大诰》。
周公东征，是一场很艰苦的战争，是武王代纣之战的继续。这次战争持续了三年，终于平定了管叔、蔡叔、武庚联合的武装叛乱。武庚、管叔被杀，蔡叔被流放。蔡叔死了以后，他的儿子胡品德高尚，为人善良，和他的父亲大不一样。周公听到之后，便提拔他作鲁国卿士。胡把鲁国治理得很好，周公又把他封到新蔡。周公讨平管、蔡之后，乘胜东进，消灭了参加叛乱的五十多个小柄。周公东征的胜利，粉碎了以武庚为头子的反动势力的复辟陰谋，把周朝的统治地区延伸到东部沿海地区。
封国建邦 拱卫王室
如何统治被征服的地区，是战争胜利之后的大问题。武庚和奄国、淮夷的叛乱，表明重要地区不能再用旧的氏族首领，必须分封周族中最可信赖的成员。这和武王分封已经有所不同。周公把弟弟康叔封派到商统治的中心地区，以朝歌为都，建立卫国，为卫侯。分给他殷民七族，大多是些有某种手工艺专长的氏族。康叔封的封地不仅面积大，而且还有八师兵力。以防止殷民的再度反抗。为了使康叔封强化统治，周公先后给康叔封发布《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告，这是周公对被征服地区的施政纲领。三篇的主旨是“敬天保民”、“明德慎罚”，为的是使殷民经过战乱后安定下来，从事正常的农业生产和商业活动。
康叔封上任的时候，周公特别嘱咐他说：“小人是难治理的，你要尽心竭力去作，不要贪图安逸玩乐，那样才能把殷民治好。我听人说；‘民怨不在大，也不在小，在于使不驯服的人驯服。使不努力的人努力。你的职务就是把我们周王的事业发扬光大，安定殷民成为我们周朝顺从的百姓。”
如果殷民反抗，周公告诉康叔封，要实行坚决镇压。他说：“假如当政的人不对罪犯实行惩戒，上天给我们的法律就会紊乱和废弃。我们应当依照文王制定的刑罚，去惩处那些不可宽大赦免的人。”但是，“执行刑罚要慎重。人有小罪，如果不是偶然的过失，而是明知故犯、坚持不改，其罪虽小，不可不杀。人有大罪，如果出于一时过失，不坚持错误，不顽固到底，能自首悔罪，无所隐瞒，其罪虽大，也可不杀。”周公就是这样教导他的兄弟，把他的一套统治办法带到卫国去。
周公的长子伯禽，封到鲁（今山东省曲阜市）地区，建立了鲁国。分给伯禽殷民六族，也都是具有某种专长的手工业氏族，作为鲁公的奴隶。姜太公原被封为齐侯，都城营丘（今山东省临淄北），这次姜太公平定叛乱有功，封地扩大到“东至海，西至河，南至穆陵，北至无棣”，建立了齐国。
周公的同姓召公被封到燕，召公长子在平叛之后才就封，建都于蓟（今北京一带）。燕是周王朝东北方的屏障。此外，唐叔（成王的弟弟）封在以前夏朝的所在地（今山西省太原市南），建立了晋国；纣王的哥哥微子反对纣王，也反对武庚叛乱，因此也受了分封，在商丘（今河南省商丘市）建立了宋国。周公还分封了大大小小的同姓国和异姓国。据记载：周公“立七十一国，姬姓独居五十三人”。周公把周朝的同姓兄弟、功臣、贵族安插在全国各个重要据点，这样，周王室就处在一个安全的屏障之中。此外，各诸侯国又在国内把一部分土地分赐给大夫，称为采邑。这一系列大小奴隶主，构成了周朝统治全国的基础，也组成了以王室为中心包括许多诸侯国的统治体系。
周公还设立了庞大的官僚机构。中央有太师、太保，辅助周王统治天下；有三事大夫：常伯、常任、准人，分别管理地方民事，选任政府官吏，负责司法审判等；有六大：大史、大祝、大卜、大宰、大宗、太大，分别负担诸行政事务和宗教祭祀活动；还有司徒（管农田耕作）、司空（管官职事）、司马（管军事军赋）、司寇（管司法）、虎臣（管宫廷侍卫）、膳夫（管出纳三命）、趣马（管天子马匹）等等。这些统称“内服”职官，都是专管朝廷事务的。
此外，还有许多“外服”职官，如侯、甸、男，是处理诸侯国事务的。在诸侯国内和卿、大夫的采邑里，也设立了一套政治军事组织。同姓诸侯除了和周天子保持着从属的政治关系以外，还和周天子保持着严格的宗法关系。宗法关系的中心是确认嫡长子的继承权。嫡长子的继承权有明显的政治性质，他不仅可以继承财产，而且可以继承政治地位。
周朝实行同姓不婚制度，异姓之间结婚不受限制，这样。周天子和异姓诸侯之间，就有以依靠通婚建立起血缘联系。所以，周天子称同姓诸侯为叔伯，称异姓诸侯为甥舅。从而扩大了统治基础。分封制和宗法制，在周公以前就有，但是到周公执政和辅佐成王期间，这些制度更加完备了。周公正是通过这些制度，凭借着庞大的官僚机构和军队，把他对付殷人的那一套政策贯彻下去。周公实行这套办法是有效果的，经过10年努力，到成王当政时，政令可以下达到各封国的各国官吏。周朝的统治终于巩固了。
营建洛邑还政成王
周朝的都城在丰、镐（在今西安附近），远离中原，偏于西部。周公东征班师以后，决定营建东都洛邑（今洛陽市西），以便有效地控制东方，就近镇压殷族奴隶主的反抗。周公辅政的第5年，正式营建洛邑。这年5月，周公来到洛邑，全面观察了新邑规划，重新占卜。卜兆表明廛水西、廛水东、洛水之滨营建新都大吉。经过一年左右的时间建成。内城方1720丈，外城方7O里。城内宫殿富丽堂皇，新都叫新邑，又称新洛邑。在洛邑营建成之前，周公还建立了一整套礼乐制度。所谓礼，指的是阶级社会划分等级名分的典章制度。礼非常复杂和烦琐，几乎包括了贵族们衣食住行丧葬婚嫁等一切行为规则。概括起来有5类：一为吉礼，用于祭扫鬼神。二是凶礼。用于丧葬凶荒。三为宾礼，用于朝聘接待；四为军礼，用于兴师动众；五为嘉礼，用于饮宴婚冠。所谓乐，就是音乐。这在当时是少数奴隶主才能享有的特权，什么等级什么场合用什么乐，有严格的区分，不能滥用。礼和乐相辅相成，是巩固周朝等级制度的手段。
当东都洛邑建成时，周公的礼乐也制成。这时成王已经长大，周公便把政权交给成王，自己退居辅佐地位。周成王迁都洛邑后，周公召集天下诸侯举行盛大庆典。在新都正式册封天下诸侯，并且宣布各项典章制度，也就是所说的“制礼作乐”。
周成王执政后，周公担心成王年少，贪图安逸，便写了一篇《无逸》，劝勉成王：要懂得勤劳辛苦的好处，不要一味贪图享受。要学习商代几个贤王和周文王的榜样，爱护百姓，励精图治，以便长久地享有王位。反之，不关心百姓疾苦，一味骄奢婬逸，就不会得到好下场。他举例说：当年殷王中宗在位，作事严肃谨慎，行动瞻前顾后，常常反省自己，不敢纵情享乐，荒废政事，所以做了75年国君。高家也善于治理国家，上下没有怨言，做国君达59年。祖甲长期在下面当下民，懂得民间疾苦，因此他继位以后，能爱护百姓，施以恩惠，不欺侮鳏寡，治国达33年。此后继位的国王，生下来就只会享受，整天沉迷于花天酒地之中，不晓得耕作的辛苦，不重视小民的劳动，所以，在位时间都很短，或者十年八年，或者五六年，或者三四年。他谆谆告诫成王，教导他成为一个有作为的国君，要像文王那样礼贤下土，治理好国家。
周公对成王的教导和辅佐，是有效果的。成王执政后，能按照周公规定下来的典章制度治理国家，重视农业和手工业的发展，并在中原和沿海地区进行贸易活动，使商业走向发达。成王执政37年，继位的康王执政26年，出现了“成康之治”的繁荣景象，是我国奴隶制发展的鼎盛时期。
周公为了周王朝的事业，用尽了毕生的精力。到了晚年，他回到封的地方。后来得了病，临终前嘱咐说：“我死后，一定要把我埋葬在成周地方，以表明我不敢离开成王。”
周公死后，成王用最隆重的天子礼节，把周公葬在毕原（今陕西省西安市西北），那里有文王陵和武王陵。把周公和文王、武王葬在一起，是表示周公的功劳大，完成了文王和武王的未竟事业。